Мізрах Ігор Аркадійович: «Державний службовець», хто він і чи карати його за порушення закону?

08 марта 2018 г., 11:55:43

852

Наша редакція вирішила задати питання відомому політику та експерту, заміснику Голови Комітета по боротьбі з корупцією та організованноюб злочинністю Мізраху І.А. про те, хто такий державний службовець, які завдання покладає на нього держава та чи притягувати його до відповідальності за невиконання своїх прямих обов’язків.

— Ігоре Аркадійовичу, хто ж такий державний службовець?

— Державний службовець — це працівник, що виконує ті чи інші обов’язки відповідно до займаної посади на державній службі.

Як бачимо, державний службовець повинен виконувати службові обов’язки за плату. Отже, для виконання свого професійного обов’язку державний службовець повинен отримувати гідну винагороду, щоб його професійний борг не потонув у трясовині корупції.

Державний службовець наділений відповідними повноваженнями, що випливають з його посади. З цього випливає, що посаду державний службовець повинен вибирати по плечу, тобто в залежності від своєї кваліфікації і професійної підготовки. Щоб міг професійно виконувати свої обов’язки, і орган, який він представляє, не відчував дефіцит кваліфікованих кадрів і міг повноцінно здійснювати свою діяльність.

Доцільно більш детально розглянути обов’язки державного службовця. Це допоможе чітко зрозуміти сутність професійного обов’язку.

Державний службовець повинен дотримуватися і підтримувати конституційний лад, повинен дотримуватися встановлених у державному органі регламентів, правил внутрішнього розпорядку, посадових положень та інструкцій, — повідомив Ігор Мізрах.

Так, це дійсно обов’язки державного службовця, який якісно виконує свій професійний обов’язок. Але більш детально хотілося б розглянути такий обов’язок, як забезпечення дотримання і захист прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Дійсно, державний службовець повинен вміти бачити людей і не бути прив’язаним тільки до паперу, повинен здійснювати свої обов’язки на благо народу, а не для своїх особистих корисливих цілей.

Звичайно ж, державний службовець повинен дотримуватися культури спілкування, інших норми службової етики. Це потрібно не тільки для того, щоб управлінець був пізнаваний, де б він не знаходився і якого роду діяльністю не займався. Але і для того, щоб його колегам було приємно працювати з ним, для створення більш продуктивних відносин, для найбільш плідної взаємодії, — сказав Мізрах І.

Хочеться відзначити, що за останні два десятиліття, з моменту набуття Україною незалежності, у нас так і не змогла запрацювати формула «людина-держава-чиновник», в якій всі були б рівні перед законом і несли відповідальність за вчинені правопорушення. Для звичайних громадян відповідальність, як правило, настає відразу, а ось чому чиновники не відповідають за свої дії або бездіяльність, навіть якщо є відповідне рішення суду?

В першу чергу чиновник повинен бути людиною! Рівень довіри громадян України до органів державної влади дорівнює нулю — очевидно. Призупинення розвитку економіки, підвищення тарифів для населення, небувале зростання цін на всі види товарів, мляве впровадження реформ — все це, звичайно, не додає представникам влади якихось додаткових балів або позитивних оцінок. А звичне хабарництво, здирництво, безправ’я людей в правоохоронних органах лише нарощують відсоток незадоволених громадян.

Законом «Про державну службу» регулюється діяльність усіх державних чиновників, а також визначаються основні принципи державної служби. Ключовим серед таких є принцип пріоритету прав людини і громадянина. Не менш важливі принципи — професіоналізм, компетентність, персональна відповідальність за виконання службових обов’язків, дотримання прав підприємств, установ і організацій і т. д. Про це йдеться в ст. 3 згаданого закону.

Крім того, якщо діяти згідно закону, у чиновника є етичні та правові обов’язки. Серед перших прийнято виділяти те, що чиновник повинен сумлінно виконувати свій службовий обов’язок; шанобливо ставитися до громадян, керівників і колег, дотримуватися високої культури спілкування. І, звичайно ж, він не повинен допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного органу.

Згідно ст. 10 закону про держслужбу, насамперед чиновник повинен дотримуватися Конституції. А недопущення порушення прав і свобод людини і громадянина — один із його пріоритетних обов’язків. У той же час, держслужбовець зобов’язаний забезпечувати ефективну роботу та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції.

— Ігоре Аркадійовичу, що робити, якщо порушуються права громадян?

Законодавство України зобов’язує чиновника діяти в межах своїх повноважень. Але іноді трапляється так, що під час виконання службових обов’язків він може отримати доручення, яке суперечить чинному законодавству. В такому випадку службовець зобов’язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а якщо той наполягає на його виконанні — повідомити вищою за посадою особі. Ці норми є обов’язковими для всіх без винятку, тому, коли людина вступає на державну службу, вона присягає виконувати всі обов’язки з честю і гідно стояти на сторожі законних прав громадян.

Втім, більшість з тих, хто вступив на держслужбу, незабаром, очевидно, забувають про свою присягу і про те, що вони несуть відповідальність перед українським народом. На практиці ми кожен день спостерігаємо ситуації, коли армія чиновників всіляко нехтує нашими правами і свободами. День у день цілими пачками виносяться протиправні рішення і / або ігноруються законні вимоги громадян. У цьому плані потрібно чітко розуміти, що кожне незаконне рішення, дія чи бездіяльність державного службовця є наслідком невиконання або неналежного виконання ним службових обов’язків, що, згідно з нормами закону, породжує персональну відповідальність.

Для визначення предмета оскарження в цій категорії адміністративних справ необхідно визначити зміст поняття «рішення», «дії» або «бездіяльність» суб’єкта владних повноважень.

Рішення службовця необхідно розглядати як нормативно-правовий акт або як правовий акт індивідуальної дії. Нормативно-правові акти — це рішення, дія яких поширюється на невизначений або певний загальними ознаками коло осіб, призначені для неодноразового застосування. А правові акти індивідуальної дії — це рішення, які є одноразовими,, причому їх дія спрямована на конкретних осіб або конкретну ситуацію.

З цього приводу висловився і Конституційний Суд України, визначивши, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернення до окремого індивіда чи юрособі. Вони застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою силу.

Визначивши поняття і види порушень чиновником своїх обов’язків, законодавець передбачив також відповідальність за них. У вітчизняному законодавстві прийнято розглядати кілька видів персональної юридичної відповідальності. Вона може бути кримінальною, дисциплінарною або матеріальною.

— Ігор Аркадійович, чи повинен відповідати чиновник за порушення закону?

Ст. 38 Закону «Про державну службу» передбачає лише просту констатацію, що чиновник несе відповідальність у випадку порушення законодавства. Зокрема, мова йде про те, що особи, які винні в порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність.

У той же час, ст. 14 цього ж Закону розкриває особливості дисциплінарної відповідальності держслужбовців. У ній говориться, що чиновник несе дисциплінарну відповідальність за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків. Крім того, причинами для накладення на службовця дисциплінарного покарання можуть стати перевищення повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби, а також вчинок, який порочить держслужбовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

При цьому крім дисциплінарних стягнень, які передбачені трудовим законодавством, до службовцю можуть застосовуватися інші заходи дисциплінарного впливу. Їх передбачено два види: попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Як випливає з закону, фактично кожен випадок, коли доведено протиправність рішень, дій чи бездіяльності держслужбовця, може, а на думку багатьох юристів і правознавців, і повинен бути приводом для дисциплінарної відповідальності. Саме такий підхід, якщо він є дієвим, допоможе очистити ряди чиновників від недобросовісних і некомпетентних людей.

— А кримінальну відповідальність повинен нести чиновник?

Але найбільш дієвим видом покарання в нашій країні стало підпадання чиновників під кримінальну відповідальність Сьогодні загроза такої відповідальності все більш явно нависає над тими службовцями, які на закони просто не звертають уваги. Зокрема, Кримінальний кодекс України передбачає кілька складів злочину, які можуть мати місце в разі порушення закону держслужбовцями.

Конкретно — це ст. 364 КК Зловживання владою або службовим становищем, яка вказує, що дане порушення є умисним і відбувається з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи іншої фізичної або юридичної особи з використанням службовою особою влади чи службового становища всупереч інтересам служби, якщо воно завдало значної шкоди законом правам, свободам та інтересам громадян, що охороняються законом, державним чи громадським інтересам або інтересам юридичних осіб.

Передбачений цією статтею злочин посягає на кілька об’єктів. Основним з них є встановлений законодавством та посадовими інструкціями порядок виконання своїх обов’язків посадовими особами органів державної влади, місцевого самоврядування, їх апарату, підприємств, установ і організацій. Додатковим безпосереднім об’єктом виступають також будь-які соціальні цінності, зазначені в ч. 1 ст. 364: охоронювані законом права, свободи, інтереси юридичних осіб, їх конституційні права, свободи. Але для констатації складу цього злочину обов’язковим буде заподіяння істотної шкоди одному або декільком з додаткових об’єктів.

Таким чином, зловживання владою або службовим становищем є злочином з матеріальним складом. Істотним вважається збиток (якщо він полягає в нанесенні матеріальних збитків), який в 100 і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Хоча існує думка, що істотної шкоди не обов’язково повинен мати матеріальний характер. Так, юристи вважають, якщо збиток може полягати і в заподіянні суспільно небезпечних наслідків нематеріального характеру, і тоді питання про його суттєвості буде вирішуватися з урахуванням конкретних обставин справи. Вважається, що при вирішенні питання про те, чи є заподіяна шкода істотною, потрібно врахувати також кількість постраждалих громадян і розмір їх морального збитку або упущеної вигоди.

Кримінальним кодексом передбачено також і інші злочини в сфері державного управління.

— Ігор Аркадійович, чи повинно каратися порушення прав матеріально?

Поняття матеріальної відповідальності державного службовця регулює законодавство про працю. Держава передбачила, що при заподіянні шкоди фізичній чи юридичній особі незаконним рішенням, діями або бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, місцевого самоврядування при реалізації ним своїх повноважень шкода відшкодовується державою або органом місцевого самоврядування, причому незалежно від вини цієї особи. Про це йдеться в ст. 1174 Цивільного кодексу України.

У той же час, законодавством передбачено принцип, згідно з яким держава має право регресної вимоги до винної особи, тобто може вимагати від нього відшкодування виплачених потерпілому коштів, крім виплат, пов’язаних з трудовими відносинами та відшкодуванням моральної шкоди (ст. 1191 ГК) . Регрес є механізмом використання до чиновника персональної матеріальної відповідальності. Крім того, таким чином, держслужбовці несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну бюджету внаслідок порушень службових обов’язків. Вони відповідають лише за пряму дійсну шкоду і лише за умови, що він заподіяно винними протиправними діями або бездіяльністю.

Однак варто пам’ятати про те, що незалежно від розміру заподіяної шкоди, персональна матеріальна відповідальність службовця обмежується його середньомісячним заробітком. І відраховувати з нього можна не більше 20% при кожній виплаті заробітної плати. Перевищувати цей відсоток можна тільки у випадку відрахувань за кількома виконавчими документами — тоді відрахування можуть становити до 50%. При цьому обов’язок службовця відшкодовувати завдані збитки не припиняється навіть в разі його звільнення.

Збиток, який був відшкодований державою, є збитками Державного бюджету. Про це йдеться, зокрема, в п. 9 прикінцевих положень Бюджетного кодексу, а також в Законі «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень»: Держава має повне право подати до суду позов про відшкодування збитків, завданих державному або місцевому бюджетам. Якщо ж збитки, які були завдані бюджету, є наслідком спільних дій або бездіяльності кількох посадових або службових осіб, результатом яких став шкоди фізичним або юридичним особам, чиновники нестимуть солідарну відповідальність.

— Чи існує судова практика щодо покарання чиновників?

У попередньому номері наше видання повідомляло, що рішенням Окружного адміністративного суду Києва були підтримані позовні вимоги ВГО «Комітет конституційно-правового контролю України» до Кабінету міністрів України та Міністерству юстиції.

Нагадаю, що на думку позивачів, бездіяльність міністра юстиції проявилася в порушенні Закону «Про звернення громадян», так як він відмовився надавати необхідну громадській раді інформацію і проігнорував 23 відповідних запити. До уряду у позивачів була вимога визнати протиправним і скасувати дію постанови КМУ №688, яким ліквідовувалися всі громадські ради при органах виконавчої влади, створені до лютого 2014 р.

Як же поводитимуться далі державні органи? Чи виконають вони рішення Феміди? І хто проконтролює виконання рішення суду? Поки ці питання залишаються відкритими.

Як вважає новообраний голова Вищого адміністративного суду України Олександр Нечитайло, адміністративна юстиція — це механізм, який змушує чиновників вийти з зони комфорту.

Цим можна пояснити постійне протистояння, необгрунтовані нападки і спроби чинити тиск на адміністративні суди. Суддя впевнений, що адмінсуди незручні для багатьох чиновників і навіть цілих державних інституцій. але вони і повинні бути такими. Їх мета і призначення — захищати громадян від порушень з боку державних органів або окремих представників влади, відновлювати порушені права і вказувати на помилки або недоліки в роботі держустанов з метою неповторення їх в майбутньому, — вважає голова ВАСУ. Він також підкреслює, що для виконання цих найважливіших юридичних і суспільних функцій адміністративні суди повинні бути незалежними і підзвітними тільки суспільству і закону.

— Конституція України стоїть на сторожі закону щодо Людини і захисту його прав і свобод в суді?

Ст. 55 Основного Закону України гарантує кожному право на захист його прав і свобод в суді, а також на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Конституційний Суд у своїх рішеннях практично не звужує досить широку формулювання вимог цієї статті. Власне, кожна фізична або юридична особа отримує державну гарантію права оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії або бездіяльність чиновників, якщо вважає таке рішення або дію, що порушує його законні права та потребує правового захисту в суді.

У названій статті Конституції не дається точного визначення, які персональні рішення, дії або бездіяльність можуть бути оскаржені. Суд не може відмовити у правосудді, якщо людина вважає, що його права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації.

Зазначена стаття — не єдина, яка безпосередньо гарантує право на оскарження рішень, дій та / або бездіяльності суб’єктів владних повноважень. ч. 2 ст. 3 Конституції передбачає відповідальність держави перед людиною за свою діяльність. А в ч. 1 ст. 8 Основного Закону визначається принцип верховенства права, який в контексті адміністративної юстиції вимагає визначення і втілення в життя деяких вимог. Серед них: фізичні та юридичні особи, рівні у своїх правах; кожен повинен мати можливість ознайомитися зі своїми правами та обов’язками, встановленими законом; дотримання законів повинні контролювати суди, які є незалежними у своїй діяльності. Четверта вимога, вказана в Конституції, говорить про те, що всі рішення судів повинні виконуватися.

— Ігор, Аркадійович, хто змусить виконати рішення?

У контексті відповідальності чиновника перед фізичною або юридичною особою потрібно розуміти, з ким ми маємо справу. Сучасна державна модель побудована таким чином, щоб ні в якому разі нічого не віддавати людині. Тому в Україні і склалася катастрофічна статистика невиконання судових рішень, зокрема тих, які зобов’язують чиновників або держоргани скасувати свої рішення або виконати якісь дії.

Відомо, що невиконання рішення суду, яке вступило в законну силу, дискредитує орган державної влади в очах суспільства і тягне за собою встановлену законом відповідальність.

На жаль, доводиться констатувати, що Державна виконавча служба продемонструвала свою нездатність виконувати покладені на неї державою важливі функції — дуже часто співробітники ДВС не в змозі були примусити чиновників виконати судове рішення, фактично капітулюючи перед ними.

Експерти права і юристи констатують той факт, що в Україні дуже складно домогтися виконання судового рішення органами державної влади. На їхню думку, цей процес однозначно більш проблематичний, ніж забезпечення виконання рішення суду приватними особами або недержавними підприємствами.

Ст. 267 Кодексу адміністративного судочинства дає суду право зобов’язати відповідача-суб’єкта владних повноважень подати до суду звіт про виконання судового рішення. Але практикуючі юристи стверджують, що ця норма є недосконалою, тому нерідко виникають труднощі з її застосуванням. А ось на думку судді Львівського окружного адміністративного суду Олександра Сасевич, коли суддя застосовує норми цієї статті, результат є, і рішення виконується. Це забезпечується тим, що головуючий суддя призначає термін для подачі звіту про виконання судового рішення. У разі, якщо звіт про виконання рішення не було подано, або була дана звичайна відписка, суддя має право накласти штрафні санкції на суб’єкта владних повноважень, причому не на представника, а на безпосереднього керівника. І сума штрафу буде досить значною — від 10 до 30 мінімальних зарплат.

Очевидно, що проблема невиконання судових рішень чиновниками відбивається на довірі громадян до суду. Які заходи прийме в цьому плані законодавець і прийме взагалі, поки передбачити важко, відповів Мізрах Ігор.

— Я неодноразово звертав увагу, що принцип персональної відповідальності чиновників повинен стати реальним механізмом, який буде забезпечувати очищення влади. Як це повинно діяти? Адміністративний суд, який забезпечує судовий контроль за рішеннями, діями або бездіяльністю чиновників, повинен мати специфічні повноваження. КАСУ передбачає їх, по-перше, у вигляді права зобов’язати суб’єкта владних повноважень подати звіт. Суди цим правом не так активно користуються, як хотілося б. І друге: за результатами розгляду додаткового звіту суд може накласти штраф на керівника держоргану, який не виконує судове рішення. Причому 50% цієї суми йдуть до держбюджету, а інша частина — позивачеві. Не варто говорити, що суд неефективний. Всі інструменти є — ними тільки потрібно користуватися.

Є звичайно об’єктивні і суб’єктивні обставини, чому в суспільстві спостерігаються такі ситуації. Об’єктивні — це, можливо, недосконалість деяких норм законів. Все-таки чиновник — це посадова особа, яка зобов’язана діяти в межах і у спосіб, встановлений законом. Якщо є недосконалість законодавства, а чиновник не може відійти від належного виконання вимог закону, це одна сторона проблеми. А суб’єктивні — це особистість чиновника, який в силу своєї невихованості або бездіяльності не виконує покладених на нього функцій. Суди як розглядали, так і продовжують розглядати такі справи. Частка цієї категорії справ в судах не зменшується з року в рік.

Також, з огляду на, що судові рішення органами Державної виконавчої служби не дуже-то і виконуються, можу припустити, що і рішення про визнання дій чиновників протиправними часто залишаються без виконання. На сьогоднішній день, як мені відомо, в адміністративних судах таких справ приблизно 10-15%. Частина вимог за позовами задовольняється, в частині відмовляється. Безумовно, наявність таких суперечок свідчить про системну проблему.

Раніше існувала дуже ефективна норма про винесення окремої ухвали, за невиконання якої суд міг вимагати притягнення чиновника до відповідальності. І в багатьох випадках, якщо суд при ухваленні рішення по якомусь конкретному факту або злочину бачив, що скоєння злочину сприяли певні обставини і умови, він виносив окрему ухвалу, де зобов’язував усунути такі обставини.

Є категорія справ, де виконавчі листи не видаються, тобто рішення суду підлягає безумовному виконанню. У такому випадку суд при ухваленні рішення може зобов’язати суб’єкта владних повноважень повідомити його про виконання даного рішення. Відповідно, позивач має право звернутися до суду із заявою, щоб той повідомив, виконано рішення чи ні. Крім того, позивач, згідно із законодавством, може звернутися до суб’єкта владних повноважень. Якщо ж держорган буде ігнорувати ці запити, існує встановлена законом процедура оскарження його бездіяльності. Може бути заявлено вимогу про стягнення моральної шкоди та виплату компенсації.

А, якщо мова йде про відшкодування шкоди, діють загальні правила цивільно-правової відповідальності, які покладають таке відшкодування на державу або на ту установу, в якій працює посадова особа. Потім вона буде відповідати в порядку матеріальної відповідальності. Але мова може і повинна йти про відповідальність не тільки матеріальну, але й кар’єрну. Якщо чиновник своїми діями завдає шкоди іншим особам, повиннно бути поставлено питання про його атестацію або ж взагалі позбавлення посади. Але обов’язково потрібно розмежовувати і аналізувати, чи був це одиничний випадок, який стане наочним уроком і в подальшому забезпечить дотримання прав людини, або ж це є системним порушенням, підвів, — ь підсумок нашої розмови Мізрах Ігор Аркадійович.

Источник: Svitlo.net

Источник: → Все новости от